국유재산법 변상금 부과징수권의 성격

안녕하세요. 서울지방변호사회 소속으로 Law-korea 법률상담을 진행하고 있는 김은철 변호사입니다.

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1. 국 공유재산의 대부료 등의 지급을 민사소송으로 구할 수 있는지 여부-대법원 2017. 4. 13. 선고 2013다207941 판결

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국가가 소유하는 재산을 국유재산이라고 하는 반면, 지방자치단체가 소유하는 재산을 공유재산이라고 합니다.​ 국유재산은 크게 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분 합니다. 행정재산은 다시 공용재산, 공공용재산, 기업용재산, 보존용재산으로 구분됩니다. 그리고 일반재산은 행정재산 외의 모든 재산을 말합니다(국유재산법 제6조). 공유재산의 분류도 국유재산과 유사합니다.(공유재산 및 물품 관리법 제5조).

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가. 국유 행정재산의 사용료 청구

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국유재산의 관리청이 행정재산의 사용·수익을 허가한 다음 그 사용·수익허가를 받은 자에 대하여 사용료를 부과하는 행위는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 이행청구가 아니고, 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분입니다(대법원 1996. 2. 13. 선고 95누11023 판결 참조). 사용·수익허가를 받은 자가 적법한 사용료 부과처분를 받고도 이를 체납하는 경우에는 관리청은 국유재산법 제73조 제2항에 의하여 국세징수법 제23조와 같은 법의 체납처분에 관한 규정에 따라 사용료와 연체료를 징수할 수 있으므로 민사소송의 방법으로 그 이행을 구하는 것은 허용되지 아니합니다(대법원 2002. 2. 8. 선고 2001다29087 판결 참조).

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나. 국유 일반재산의 대부료 청구

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국·공유 일반재산을 대부하는 행위는 국가나 지방자치단체가 사경제주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약입니다. 따라서 국·공유 일반재산의 대부 등 권리관계에 대하여는 원칙적으로 사법의 규정이 적용되지만, 계약당사자의 일방이 국가나 지방자치단체이고 그 목적물이 국·공유재산이라는 공적 특성 때문에 국유재산법, 공유재산 및 물품관리법 등 특별법의 규제를 받게 됩니다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2011다1231 판결 참조).

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한편, 국유재산법 제42조 제1항, 제73조 제2항 제2호에 따르면, 국유 일반재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 자는 국유 일반재산의 대부료 등이 납부기한까지 납부되지 아니한 경우에는 국세징수법 제23조와 같은 법의 체납처분에 관한 규정을 준용하여 대부료 등을 징수할 수 있습니다. 이와 같이 국유 일반재산의 대부료 등의 징수에 관하여는 국세징수법 규정을 준용한 간이하고 경제적인 특별구제절차가 마련되어 있으므로, 특별한 사정이 없는 한 민사소송의 방법으로 대부료 등의 지급을 구하는 것은 허용되지 아니합니다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2014다203588 판결 참조).

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마찬가지로, 공유 일반재산의 대부료와 연체료를 납부기한까지 내지 아니한 경우에도 공유재산 및 물품 관리법 제97조 제2항에 의하여 지방세 체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있습니다. 이와 같이 공유 일반재산의 대부료의 징수에 관하여도 지방세 체납처분의 예에 따른 간이하고 경제적인 특별한 구제절차가 마련되어 있으므로, 특별한 사정이 없는 한 민사소송으로 공유 일반재산의 대부료의 지급을 구하는 것은 허용되지 아니합니다.

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2. 변상금부과처분과 민사상 부당이득반환청구권의 비교

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가. 1981년 국유재산법 개정 이전에는 변상금부과의 요건이 ‘정당한 사유없이 국유재산을 점유하거나 이를 사용⋅수익한 자’였으나 법 개정 이후로는 ‘국유재산의 대부 또는 사용⋅수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용⋅수익한 자’로 변경되었습니다.

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즉 과거에는 ‘정당한 사유 없음’이 변상금부과의 소극적 요건으로서 사유의 정당성 여부에 관하여 일차적로는 행정에게, 이차적으로는 법관의 해석 여지가 넓게 인정되었으나 현재는 ‘대부 또는 사용⋅수익 허가 등 없음’이라는, 해석의 여지를 상대적으로 크게 남기지 않는 방식으로 법률문언이 수정되어 있습니다. 다만, 사용⋅수익 허가 ‘등’을 강조하여 사용⋅수익 허가는 구법과 같이 정당한 사유의 전형적 예시에 불과하다는 관점에 의한다면 여전히 정당한 사유가 존재하는 경우에는 변상금부과를 할 수 없다고 보게 될 것입니다. 그리하여 우리 대법원은 관습상의 법정지상권의 경우처럼, 사용⋅수익허가는 없었으나 점유를 정당화할 법적 지위가 있는 경우에는 변상금을 부과할 수 없다고 보고 있습니다.

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대법원은 “국유재산법 제51조 제1항에서 법률에 의한 국유재산의 대부 또는 사용수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용수익한 자에 대하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은 국유재산에 대한 점유나 사용수익의 개시 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료 또는 사용료를 징수할 수 없으므로 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다.

대지와 건물을 함께 소유하다가 대지만을 국가에 증여함으로써 대지에 대하여 건물의 소유를 위한 관습상의 법정지상권을 취득한 자로부터 건물을 양도받은 양수인은 특별한 사정이 없는 한 건물과 함께 법정지상권도 양도받기로 하는 채권적 계약이 있었다고 볼 것이므로, 위 건물 양수인은 국가에 대하여는 양도인을 대위하여 법정지상권설정등기절차이행을, 양도인에 대하여는 그 이전등기절차이행을 각 청구할 수 있고, 대지소유자인 국가는 지상권의 부담을 용인하여야 하고 건물 양수인에 대하여 건물의 철거나 그 부지의 명도를 구할 수 없다고 할 것이기 때문에 이러한 관계에 있는 건물양수인은 위 대지의 점유, 사용을 정당화할 법적 지위에 있는 자라고 할 것이다.“고 판시하고 있습니다.(대법원 1992. 3. 10. 선고 91누5211 판결)

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나. 대부 또는 사용·수익허가 없이 국유재산을 점유하거나 사용·수익하였지만 변상금 부과처분은 할 수 없는 때에도 민사상 부당이득반환청구권은 성립하는 경우가 있으므로, 변상금 부과·징수의 요건과 민사상 부당이득반환청구권의 성립 요건이 일치하는 것도 아닙니다.

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대법원은 “민법 제263조 후단의 규정에 의하면, 공유자는 공유물 전부를 지분의 비율로 사용·수익할 수 있다고 규정하고 있으므로, 국가와 사인이 공유하고 있는 토지를 공유자 1인인 사인이 공유토지의 사용·수익방법에 관하여 다른 공유자인 국가와 사이에 협의를 거치지 아니한 채 공유토지 중 자신의 지분비율을 넘어서는 부분을 사용·수익하고 있다고 하더라도 이는 공유지분권에 기한 점유사용이라고 봄이 상당하므로, 공유자 1인인 사인이 그 공유토지를 전혀 사용·수익하지 아니하고 있는 다른 공유자인 국가에 대하여 자신이 사용·수익하는 면적 중 국가의 지분에 해당하는 부분에 대하여 민법상의 부당이득을 반환하는 것은 별론으로 하고, 국유재산법 제51조 제1항의 규정에 의한 변상금 부과대상이 되는 무단 점유 내지 사용·수익이라고 볼 수는 없고, 따라서 국가가 공유자 1인인 사인에 대하여 그가 사용·수익하는 면적 중 국가의 지분비율에 해당하는 부분에 대하여 국유재산법 제51조 제1항의 규정에 의하여 변상금부과처분을 할 수는 없다.”고 판시하고 있습니다.(대법원 2000. 3. 24. 선고 98두7732 판결)

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다. 변상금부과처분과 부당이득반환청구는 성립요건, 반환의 범위 뿐 아니라 절차적 보호의 측면에서도 차이가 있는 바, 변상금부과처분에 대하여는 행정절차법상의 사전통지, 이유제시 등의 절차법적 보장이 수반되는 반면, 민사적 부당이득반환청구의 경우에는 이러한 행정절차적 보장은 상정할 수 없습니다. 또한 부과처분의 경우에는 이를 다투고자 하는 경우, 무단점유자가 항고쟁송을 제기하여야 하므로 대개 제소기간 내지 심판청구기간의 제약이라는 불리점이 수반된다는 점도 국가가 원고로서 부당이득반환청구를 소구하는 경우와 다른 절차적 차이점이라고 지적할 수 있을 것입니다.

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3. 변상금부과권과 민사상 부당이득반환청구권과의 관계 -대법원의 입장

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가. 대법원은 공법상 권리로서의 변상금부과처분은 사법상 채권과는 그 성질을 달리하므로 국가가 무단점유자에 대하여 민사상 권리로서의 부당이득반환청구의 소를 제기하는 경우 부당이득금의 범위에 관하여는 국유재산법 제51조(현행 72조)는 적용되지 않는다고 봄으로써 무단점유자에게 (변상금부과처분을 하지 아니한 상태에서) 부당이득반환의 소도 활용될 수 있다고 판시하였습니다.(대법원 1992. 4. 14. 선고 91다42197 판결) 다른 한편, 국⋅공유재산을 무단점유 하는 경우 그 재산이 잡종재산이라 하더라도 국가 또는 지방자치단체는 변상금을 부과할 수 있고, 이러한 변상금부과처분은 항고소송의 대상인 처분에 해당하며, 변상금을 체납한 경우에는 국세징수법의 체납처분에 관한 규정에 의하여 징수할 수 있도록 규정되어 있으므로, 국가나 지방자치단체는 무단점유자를 상대로 민사소송으로 변상금 자체의 자체의 지급을 구할 수는 없다고 판시하였습니다.(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000다28568 판결.)

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나. 그런데 위 91다42197 판결에서는 변상금부과처분이 선행됨이 없이 대한민국이 민사소송으로써 사인인 무단점유자에게 부당이득금의 반환을 구한 사안이 문제되었던 것과는 달리, 대법원 2014. 7. 16. 선고 2011다76402 전원합의체 판결의 사안에서는 한국자산관리공사가 무단점유자에게 변상금부과처분을 이미 행한 상태에서 뒤이어 바로 민사상 부당이득반환청구의 소를 제기하였다는 점에서 차이가 있습니다.

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위 2011다76402 전원합의체 판결의 다수의견은 국유재산 무단점유자에 대한 변상금의 부과⋅징수권은 민사상 부당이득환청구권과 법적 성질을 달리하므로, 무단점유자를 상대로 변상금 부과⋅징수권의 행사와 별도로 민사상 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있다고 봄으로써 국유재산의 관리에 있어서 공법적 방도를 행사하고 난 이후에도 다시 중첩적으로 사법적 방도가 병행될 수 있다고 판시하였습니다. 이 점이 국가가 국유 일반재산의 대부료를 민사소송으로 청구할 수 없다는 위 대법원의 판시( 2014다203588 판결)와 상반되는 것입니다.

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이후 변상금과 부당이득의 준별을 더욱 강화시키는 취지의 판결들이 뒤이어 나오게 되었습니다. 즉 변상금부과징수권은 민사상 부당이득반환청구권과 법적 성질을 달리하는 별개의 권리인 이상 한국자산관리공사가 변상금부과징수권을 행사하였다 하더라도 이로써 민사상 부당이득반환청구권의 소멸시효가 중단된다고 할 수 없으며(대법원 2014. 9. 4. 선고 2013다3576 판결), 더 나아가 변상금부과징수권과 민사상 부당이득반환청구권은 동일한 금액 범위 내에서 경합하여 병존하게 되고 민사상 부당이득반환청구권이 만족을 얻어 소멸하면 그 범위 내에서 변상금 부과⋅징수권도 소멸하는 관계에 있다는 판결(대법원 2014. 9. 4. 선고 2012두5688 판결)이 그 예입니다.

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한편 국유재산법은 2016.3.의 법개정을 통하여 소멸시효문제를 보다 명료하게 규정하고 있습니다. 즉, 국유재산법에 따른 금전급부를 목적으로 하는 국가의 권리는 5년간 행사하지 아니하면 시효로 소멸하고 (법 제73조의3 제1항) 변상금의 납부고지는 시효중단의 효력이 있으며(법 제73조의3 제2항) 납부고지에 따른 납입기간이 지나면 중단되었던 소멸시효가 새로 진행한다는 규정을 마련하였습니다(법 제73조의3 제3항). 따라서 변상금부과는 소멸시효중단이라는 관점에서는 민사상 부당이득반환청구의 소보다는 재산권자인 행정주체에게 불리한 점이 있다고 할 것입니다.

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4. 귀하의 문의사항에 대하여

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귀하의 문의내용 중 불분명한 부분이 있다는 점을 밝혀 둡니다.

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먼저, 국 공유재산의 대부료, 사용료 등의 지급을 민사소송으로 구할 수 있는지 여부- 적법하게 국공유재산을 사용한 경우( 즉 사용허가나 대부계약이 있는 경우)

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국·공유 일반재산을 대부하는 행위는 국가나 지방자치단체가 사경제주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약입니다.(국공유 일반재산의 대부료 청구 ) 국유 일반재산의 대부료 등의 징수에 관하여는 국세징수법 규정을 준용한 간이하고 경제적인 특별구제절차가 마련되어 있으므로, 특별한 사정이 없는 한 민사소송의 방법으로 대부료 등의 지급을 구하는 것은 허용되지 아니합니다

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반면에 국유재산의 관리청이 행정재산의 사용·수익을 허가한 다음 그 사용·수익허가를 받은 자에 대하여 사용료를 부과하는 행위는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 이행청구가 아니고, 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분입니다(국공유 행정재산의 사용료 청구) 사용·수익허가를 받은 자가 적법한 사용료 부과처분를 받고도 이를 체납하는 경우에는 관리청은 국유재산법 제73조 제2항에 의하여 국세징수법 제23조와 같은 법의 체납처분에 관한 규정에 따라 사용료와 연체료를 징수할 수 있으므로 민사소송의 방법으로 그 이행을 구하는 것은 허용되지 아니합니다 이에 대하여는 위 1.항을 참고하시기 바랍니다.

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다음, 국⋅공유재산을 [무단점유] 하는 경우- 사용허가나 대부계약이 없는 경우 변상금부과

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국⋅공유재산을 [무단점유] 하는 경우 그 재산이 일반재산(구 잡종재산)이라 하더라도 국가 또는 지방자치단체는 변상금을 부과할 수 있고, 이러한 변상금부과처분은 항고소송의 대상인 처분에 해당하는 것입니다.

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위 2011다76402 전원합의체 판결의 다수의견은 국유재산 무단점유자에 대한 변상금의 부과⋅징수권은 민사상 부당이득환청구권과 법적 성질을 달리하므로, 무단점유자를 상대로 변상금 부과⋅징수권의 행사와 별도로 민사상 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있다고 봄으로써 국유재산의 관리에 있어서 공법적 방도를 행사하고 난 이후에도 다시 중첩적으로 사법적 방도가 병행될 수 있다고 판시하였습니다. 이 점이 국가가 국유 일반재산의 대부료를 민사소송으로 청구할 수 없다는 위 대법원의 판시( 2014다203588 판결)와 상반되는 것입니다.

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이후 변상금과 부당이득의 준별을 더욱 강화시키는 취지의 판결들이 뒤이어 나오게 되었습니다. 즉 변상금부과징수권은 민사상 부당이득반환청구권과 법적 성질을 달리하는 별개의 권리인 이상 한국자산관리공사가 변상금부과징수권을 행사하였다 하더라도 이로써 민사상 부당이득반환청구권의 소멸시효가 중단된다고 할 수 없으며(대법원 2014. 9. 4. 선고 2013다3576 판결), 더 나아가 변상금부과징수권과 민사상 부당이득반환청구권은 동일한 금액 범위 내에서 경합하여 병존하게 되고 민사상 부당이득반환청구권이 만족을 얻어 소멸하면 그 범위 내에서 변상금 부과⋅징수권도 소멸하는 관계에 있습니다

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기타 변상금부과권과 민사상 부당이득반환청구권과의 관계에 대하여는 위 3.항을 참고하시기 바랍니다.

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기타 문의하시고 싶은 내용은 아래 상담문의에 적혀 있는 연락처로 문의하시면 됩니다.